浅谈政府投资审计发现的问题及建议

政府投资建设项目是推动经济社会发展的重要力量，为改善民生、促进国民经济全面发展和社会进步发挥着重要作用。政府投资项目审计是国家对固定资产投资活动实施监督的有效手段，是国家审计监督的重要内容。近年来，谢家集审计局在重大投资项目审计中，切实发挥审计常态化“经济体检”作用，强化“全过程”审计监督，积极推动投资审计深化转型，为政府投资项目高质量建设保驾护航。

一、主要做法

（一）以推动政府投资审计转型为“着力点”。一是投资审计方式转变。为贯彻上级审计机关和区政府相关文件精神，区审计局于2020年退出清单控制价和价款结算审核工作，从以价款结算审计为主向重大项目跟踪审计、与专项审计（调查）、领导干部经济责任审计相结合、投资审计监督检查等方式转变；二是投资审计内容转变。区审计局从重点关注工程造价向重点关注项目立项决策、项目审批、环境保护、工程招投标、资金使用管理、工程质量管理等方面转变。

（二）以加强投资审计制度建设为“出发点”。一是做好后续保障。为确保退出价款结算审计工作后，区内政府投资项目审核工作能够正常开展，谢家集区审计局代区政府草拟并出台了《关于进一步做好政府投资建设项目清单控制价和价款结算审核工作的通知》，以文件形式明确政府投资项目业主单位和其他监管单位责任，并按照上级文件要求，于2021年3月取消区级投资审计服务库。二是强化制度建设。区审计局代区政府草拟并出台了《谢家集区政府投资项目审计监督办法》，从制度上加强政府投资项目审计监督，督促建设单位认真履行职责、提高绩效，做到“不越位”“不缺位”。

（三）以落实政府投资审计工作为“落脚点”。一是科学安排审计计划。自2020年退出清单控制价和价款结算审核工作后，区审计局结合本区实际及审计力量，每年审计项目计划中安排3—5个政府投资项目跟踪审计和1—2个政府投资领域专项审计调查项目，强化政府投资项目程序规范和项目管理全过程审计监督，充分发挥审计在政府投资领域的重要作用。二是合理选聘专业人员。介于投资审计专业力量不足的问题，区审计局择优选聘4名专业工程师参与投资审计工作，对工程质量、工程测量等特定事项进行技术支持和专业咨询，组成局领导担任组长、局内在编人员担任主审，外聘专业工程师协助的审计组，确保每次审计项目能够对建设程序、工程质量、工程造价、资金效益进行全方位审计监督，改变以往只关注工程价款的单一模式。

二、存在问题

（一）前期工作不到位，变更频繁隐患多。地质勘察不准确，地基开挖后发现地勘报告与实际地质情况完全不符，需要进行重新设计，有的甚至需要改变原基础形式或是另外选择建设地点，浪费大量人力物力，且留下工程质量隐患。施工设计深度不够，或者脱离实际，甚至边施工边设计；有的项目施工图纸设计粗糙，没有细部尺寸或尺寸互相矛盾；有的没有详图，或仅作粗略性的文字说明；有的与实际地形完全不符，施工过程中设计变更多、变化大等，导致实际投资大大超过预算投资。可研报告走过场，流于形式，有的项目不经实地调查，没有翔实的调查研究和分析数据做支撑，脱离实际，质量不高；有的项目业主、实施单位为了争取项目和资金，或者根据领导的旨意被动进行可研分析，片面夸大项目的经济效益和社会效益，不顾建成后的实际效果，造成损失和浪费。

（二）招标投标不规范，腐败现象常发生。有的建设单位通过肢解工程项目，规避招投标，设置特定条件，明招暗定，或指使招标代理机构弄虚作假、暗箱操作，达到承包工程的目的。有的建设单位将招标范围仅限于建筑安装主体工程，而对符合招标要求的装修、绿化、亮化、硬化、设备安装等配套附属工程直接发包，变相规避招投标；还有的项目资金大，但实施地点分散，造成大额资金小额化，化整为零后达不到招投标的规模，从而规避招投标；还有的招投标活动流于形式，代理机构未严格按国家有关规定执行，在时间紧、任务重的情况下编制的招标文件存在问题，特别是对工作内容的描述含混不清、工程量计算不准确，对以后项目管理、造价控制埋下隐患；有的投标单位相互串通投标，共同抬高或者压低标价，买标卖标，挂靠转包，损害国家利益。

（三）参建单位不履职，责任意识较淡薄。有的建设单位主体作用发挥不够，对工程质量、安全监管不到位，未能及时督促施工、监理单位对现场存在问题进行整改。有的施工单位项目经理、质检员、技术负责人、安全员等关键性岗位人员不到岗、履职不到位，专职安全员数量不够、质保体系建立不完善，存在质量安全隐患；有的监理单位对工程质量、安全、进度监管不到位，总监理工程师履职不到位，未对监管的项目进行总监巡视，未及时召开监理例会。

（四）竣工结算质量低，高估冒算水份大。现场签证和隐蔽工程记录不真实，内容不全面，事由不清晰，采取弄虚作假的手段骗取建设资金；进行恶意变更，将本来不需要变更利润不高的项目变更为利润相对较多的项目，以获取更大利润，浪费建设资金；无中生有，虚增项目或工序，施工单位利用建设工程内部结构隐蔽性强的特点，将实际没有发生的项目或工序，在结算书中无中生有地列出，虚增造价；高套定额，提高取费标准，有时在套用定额子目时，不按实际施工工艺和标准套用定额，而是选择费用标准高的定额子目，或者将分项工程定额子目中已综合考虑的工序内容，又拆开分解重复套用，甚至故意串套定额，抬高造价，有时不按工程实际类别取费，而是违反有关文件规定，提高取费标准多计工程造价。

（五）中介机构缺管理，价款不实风险大。自审计署2017年发布《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》要求杜绝“以审代结”现象，经过几年时间的消化和整改，谢家集区审计局已于2020年3月完成相关问题的整改，现谢家集区政府投资项目结算审计主要由建设单位自行委托中介机构完成，审计质量好坏完全取决于中介机构水平高低和职业责任担当。目前谢家集区还没有形成对第三方中介的有效监管，中介机构水平良莠不齐，有些社会中介机构少数执业人员缺乏行业自律意识，不讲职业操守，违背职业规范，同时有部分建设单位为节约资金，要求施工单位支付第三方中介审核费用，极易造成中介机构与施工单位的勾结，导致中介机构私自放水、暗箱操作、审计不实等现象的发生，以致在工程结算中多计、多付工程价款，造成政府资金流失。

三、下一步意见建议

（一）加强项目前期工作，严格基本建设程序。做好项目前期工作，对项目顺利实施，提高投资效益能起到事半功倍的效果。政府各职能部门要各司其职，严格按照国家基本建设程序办事，对那些前期工作不到位、资金来源不明确、准备不充分、条件不成熟的项目，坚决不予开工。对个别领导为了搞政绩工程和形象工程，不顾后果，强行上马的项目，要坚持原则，坚决予以制止。加强对可研评估、勘察设计、工程咨询等前期服务机构的监督管理，建立健全工程服务机构监督法规体系，提升工程服务机构的职业道德，增强工程服务机构从业人员的综合素质，最大限度防止地质勘察不准确、设计质量低劣、可研报告流于形式等现象的发生。

（二）严格规范招投标程序，认真履行招投标制度。政府投资项目实行招标投标制，可以吸引更多实力雄厚、技术水平高、社会信誉好的施工企业参与投标，既可保证工程质量，又可保证工程进度，也可降低工程成本、有效控制工程造价，有利于社会的公平正义，有利于建筑市场健康有序发展。政府相关职能部门要对招标投标全过程严加监管，从招标公告发布、招标文件制定、评标办法选取到投标资格审查、专家评委抽取等进行全方位监督，提高招标过程的透明度，减少暗箱操作。坚决打击违法违规采取各种形式规避招投标、相互围标串标、量身定制招标条件、明招暗定等行为。

（三）加大监督检查力度，巩固提升责任意识。要强化对施工企业、监理人员的日常监管，由项目建设单位采取严格的考勤制度等办法，加强对施工企业、监理人员的日常监管，及时了解掌握项目进度、质量和施工中存在的问题。建设、发改、财政、审计、质监站等部门应定期不定期对工程项目施工过程开展监督检查，对工程实施过程中现场管理人员和机械设备、材料采购是否按投标承诺履行到位、监理人员是否按规定进行监督检查，督促施工单位、监理人员按要求履行职责，对于不履职行为严格按照合同约定予以处理处罚。

（四）加大项目现场管理，严格控制工程造价。选拔有责任心的甲方代表和监理工程师，对工程每一分部分项工程，负责任地进行现场实地查看，对施工单位上报的每一份工程签证进行认真审核、复测和保存，保证工程签证的真实性和可靠性，要求施工单位报送每份签证新增造价金额，确保项目造价可控；严格执行项目管理规范，发生变更及时督促施工单位报送经济签证，严格执行超过时限不予认可的制度；不随意更换建筑材料和设备，造价占比大或者量大的设备、材料严格走政府采购或者市场询价，并提前制定采购金额上限；项目竣工验收后，由甲方收集整理相应图纸、经济签证、设计变更、测量记录、会议记录等与造价有关资料后，委托第三方中介进行项目造价审核；加强对第三方中介的监督，未经甲方允许，第三方中介不得与施工方接触，中介现场复测和对量时，甲方应派熟悉项目现场人员全程陪同。

（五）强化中介机构监管，不断提升执业水平。搞好对社会中介机构的相关法规和行业执业规范培训，增强社会中介的行业自律意识和社会责任意识。将中介机构人员管理纳入重点监督管理范围，及时发现、解决中介服务过程中可能存在的苗头性问题。健全中介机构质量管理综合考评机制。对社会中介机构违反执业规定行为的，采取通报批评、扣减服务费用、终止参与政府投资采购服务等方式进行处理。对社会中介机构与相关单位串通严重违纪违法的移交司法机关处理。