研审结合 助力PPP项目竣工决算审计

侯凯审计长反复强调，要把研究作为审计谋事之基、成事之道，把研究贯穿于审计工作全过程、落实到审计工作各环节，让研究成为每一名审计人员的思维方式和工作习惯。近期，市审计局探索开展非正规垃圾堆放点治理PPP项目竣工决算审计，将研究的理念、思维、方式方法贯穿审计始终，取得了较为明显的效果。

一、项目背景

随着公共投资项目建设模式的日益丰富，政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）模式作为一种新型的投融资模式，具有激发社会资本活力、缓解财政资金压力、推进基础设施建设，提高公共服务效率等优点。PPP模式自2014年起开始快速发展，但PPP项目在执行过程中存在的问题也日益凸显。

目前，我市部分PPP项目已完成建设，进入政府付费阶段。2022年，新修订审计法明确审计机关可以对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况进行审计监督，审计的边界得到了拓展，对PPP项目进行审计监督有了法制保障。如何开展PPP项目审计，如何确定审计重点，如何查找PPP项目风险隐患，助推PPP项目规范有序开展，成为审计机关和审计人员关心的问题、研究的重点。

二、面临的难题

审计组在接到该项目任务之初，面临四大难题：

一是无经验、零基础。PPP项目涉及很多领域的专业知识，对审计人员综合素质要求更高。在接受该项目任务前，审计组完全不熟悉PPP项目领域的情况及相关政策要求，本局以前年度也未开展过PPP项目，没有可供参考的审计案例经验。

二是要求高、全覆盖。本次审计点多面广，涉及4个县区的10处非正规生活垃圾堆放点。审计对象多，涉及投资方、建设方、运营方、管理方等，相比传统的政府投资项目复杂程度高。审计事项多，PPP项目竣工决算审计既涵盖PPP项目审计的项目决策、建设、验收、运营阶段，又包含常规竣工决算审计的竣工决算报告的编制、项目建设和概算执行、工程造价的真实性和合规性等内容。

三是缺资料，协调难。本项目大部分工程费用支出或为地下封闭工程或为筛分搬运费用，无法通过查看现场复核查证隐蔽工程量和运距等，且项目已建成完工3年多，部分现场照片、影像资料、外运磅单、监理日志、施工进度审批资料因保管不善遗失，给审计核查工作带来了很大的难度。此外，PPP项目涉及政府部门、社会资本、施工单位等，各方关系错综复杂，利益诉求不尽相同，审计人员在工作中需要多方协调沟通。

四是时间紧、任务重。审计组共5人，根据审计工作进度要求，现场实施时间虽有两个月，但扣除春节假期后有效审计时间严重不足。

三、研究型审计在项目中的实践运用

PPP项目竣工决算审计的专业性强，可以借鉴的经验少，宏观政策的导向性、治理工艺的专业性与竣工决算审计的独特性等多种特征叠加，使得项目本身就成为了摆在审计组面前的一个“卡脖子”难题。审计组迎难而上，积极探索“研”“审”结合的方法，攻克难关。审计组将研究作为一种思维方式和工作方法，融入到审前、审中、审后全过程，应用到审计对象、审计方法、审计报告等审计要素中，通过研究型审计解决过程中遇到的一系列“卡脖子”问题。

（一）研究审计目标。政府投资项目竣工决算审计的目标主要是促进国家重大政策措施贯彻落实，核查投资项目的竣工财务决算的真实性和合规性，促进提高项目建设管理水平和投资绩效，揭露重大违纪违法问题，保障公共资金合理、合法、高效投入。PPP项目审计还需要重点关注是否落实国家关于PPP 项目的相关规定，是否促进政府和社会资本利益共享、风险共担，实现财政资金的使用效益和公共利益最大化。

（二）研究政策工艺。深入学习《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》《建设工程质量管理条例》《安徽省建设工程造价管理条例》《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》等法律法规和指引指南，吃透政策精神。研究讨论《初步设计》《异位搬迁处理方案》、施工图、竣工图和《绩效评价工作方案》，明晰工艺流程和绩效体系指标。带着问题，有重点地实施审计，客观揭示问题、及时预警风险，深入分析问题产生的原因。

（三）研究审计力量。根据审计工作量、工作内容、难易程度和审计组成员的专业特长，有效统筹现有审计力量，科学分工，明确任务，及时掌握工作进度，结合实际情况及时合理地调配审计人员。审计组成员各有专长且协作配合默契，政策、工程、财务、撰稿各有侧重，又相互配合，为最终顺利完成审计任务夯实了人才基础。

（四）研究审计重点。树立全流程审计导向，从立项决策、基本建设程序执行、建设工程管理、资金筹集使用、运营绩效管理等七个维度开展审计，基本覆盖了项目全过程建设，其中重点关注前期程序履行情况、工程结算的规范性和政府付费的合理性。加强调查研究，研究法规政策、治理背景、治理流程、设计方案、施工工艺、财务状况和考核指标等，分析可能存在的问题，有针对性地制订审计实施方案，细化明确审计重点，有的放矢提升审计质效。

（五）研究审计方法。查看物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、实施方案、初步设计、施工图、竣工图、预（结）算、政府付费报告、检验检测报告、绩效考核、财务账册等与项目相关的材料、数据，询问规划设计、勘查、测绘、监理、服务分包等相关人员，查证施工记录、实验资料、监理旁站记录等资料相互印证情况，现场勘测环场道路长度和绿化树木胸径，观察运营维护情况，深入分析帷幕灌浆垂直防渗转孔工程的定额套项、垃圾筛分产物工程量、工程量计算规则、部分高级管理人员工资福利计费依据，重新测算项目成本核对和政府应付费金额，综合分析研判、还原事实，最终发现多计工程结算金额、政府付费未及时调整、部分检验测数据不真实等问题。

（六）研究存在问题。审计组对审计发现的每一个问题进行分析研判，坚持从实际出发，以事实为依据，以政策法规为准绳，判断反映问题事实是否清楚、定性是否准确、法规引用是否恰当；充分沟通，及时了解问题产生的原因，认真贯彻落实“三个区分开来”重要要求，审慎地看待发现问题，科学评价，反映问题，提出建议，促进解决问题、化解风险、建章立制，为推动PPP项目高质量发展，发挥审计建设性作用。

四、审计质效

审计报告揭示了建安工程结算审核和竣工决算编制不严、未严格执行基本建设程序、工程建设和运营监督管理不到位等方面的四大类十几个问题，提示了政府付费风险增加3000多万元，得到了实施机构和建设单位的高度重视，组织人员积极整改相关问题。注重审计结果挖掘，积极编写审计信息、审计案例4篇，其中1篇审计信息被省审计厅和审计署采用。

本次审计，实现了既定的审计目标，提升了审计人员的能力素质，促进了相关单位进一步提高管理水平，较好地发挥了审计的监督效能。