审计助力防范政府金融风险的实践路径
--以政府性融资担保公司审计为例

近三年来，新冠肺炎疫情对我国经济造成巨大冲击，许多企业面临着前所未有的压力。疫情发生以来，习近平总书记多次强调要减轻企业负担，及时有效解决企业恢复生产经营面临的“堵点”“难点”，并提出多项针对性纾困举措，切实帮助企业渡过难关。淮南市审计局始终以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记考察安徽和关于审计工作重要讲话指示批示精神，立足做好“六稳”工作、落实“六保”任务，开展企业底数摸排，在了解全市国有企业和国有控股企业基本情况，以及规上企业、商业等企业数量情况的基础上，充分发挥金融审计作用，以政府性融资担保公司为切入口，组织实施全市8家政府性融资担保公司专项审计调查，推动完善风险防控措施，防范化解区域性金融风险，服务地方经济高质量发展。

一、政府性融资担保机构的发展及现状

我国担保行业起步较晚，最早成立于1993年。2018年以来，国家对政策性担保机构作出了明确的解释，同时国务院的《融资担保公司监督管理条例》、银保监会的《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度等，都对融资担保机构的经营范围、担保责任余额计算方式，政银担合作要求等作出了非常详细的规定，使得我国政策性融资担保公司走向更加规范化的道路。目前，虽然政策性融资担保机构的设立在一定程度上发挥了它的使命，但是在实际业务开展中仍面临诸多问题，如政策性依赖性强、风险控制能力弱、业务质量不高等。

二、开展融资担保公司专项审计的意义

2019年国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》， 明确指出通过政府性融资担保这只“有形之手”， 构建起财政和金融协同支持小微企业和“三农”等实体经济发展的市场化机制，带动更多金融资金投入小微企业和“三农”，使财政资金更好发挥“四两拨千斤”的作用。

自2020年来，新冠肺炎疫情暴发对我国经济社会及人民生活等各方面均造成了不容忽视的影响，特别是抗风险能力较低的中小微企业所受冲击巨大，生存危机加剧，支持民营和中小微企业渡过难关迫在眉睫。为坚持我国统筹推进、聚焦支小支农的原则，我国各地设立政策性融资担保机构，按照“坚持政策性定位、探索市场化运作、确保可持续经营”原则，立足支持本地经济和社会发展，活跃地方经济，促进中小微企业和“三农”发展。

三、政府性担保公司专项审计开展情况

（一）开展审前调查，加强人员培训。为摸清行业家底，抽调熟悉担保、反担保业务开展情况的人员组成审计组，前往市金融局、市融资担保公司等单位认真开展审前调查，围绕金融行业历史沿革、发展现状、业务运行等情况进行详细调研分析，充分掌握政府性担保公司管理体制及运营模式，发现薄弱环节，精准快速锁定问题线索。在了解掌握我市融资担保公司基本情况、经营范围及代偿情况等第一手资料的基础上，认真研读国家出台的融资担保业务领域相关政策法规，构建政策法规库，组织审计人员进行审前培训，学习法律法规，尽快熟悉政策法规，为项目实施提供依据。

（二）明确审计目标，注重破题开路。始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想作为开展审计工作的根本遵守和行动指南，以服务于党的政治主张和中心任务作为审计目标和审计重点。紧紧围绕此次审计目标，用解剖“麻雀”的方法，重点“解剖”一个政府性融资担保公司，积累实战经验用来开展全市剩余7家融资担保公司审计。通过内查外调，审计组总结出问题类型、问题定性及问题描述等，初步形成单项审计报告，形成业务操作指引，以便开展其他担保公司时借鉴参考，进一步提高了审计效率。

（三）细化实施方案，确保有的放矢。将“审前必研、凡研必透”的理念渗透到审计工作中，摸清政府性融资担保专项审计的对象及基本情况，明确审计目标和审计重点，为审计项目的开展提供具有科学性、合理性和可行性的方案。在编制实施方案时，把贯彻落实国家重大政策措施部署，作为审计工作总体目标，重点关注和掌握我市融资担保公司贯彻落实国家宏观金融政策、服务实体经济、完善法人治理和防控经营风险等方面的情况，客观评价融资担保公司在服务地方经济发展中发挥的作用，揭示融资担保公司在运行和发展过程中存在的困难、问题和风险隐患，从体制、机制和制度层面提出加强改进管理、提升行业发展水平的审计意见和建议，发挥审计推动完善风险防控措施，防范化解区域性金融风险，服务地方经济高质量发展的保障作用。

（四）全程跟踪审理，恪守成果导向。从传统“规范化”审理向以规范为基础、以成果为导向、以绩效为目标的“绩效化”审理转变，实行全过程跟踪审理模式，以优秀审计项目为导向，引导审计组分析问题背后深层次原因，提出切实可行的审计建议。以成果开发为导向，突出审计成果在项目绩效评估中的比重，加强成果引领，提高审理质量和效率。建立质量分析机制，将审理发现的具有普遍性、规律性特点的共性质量问题，及时进行归纳整理。

（五）严格落实责任，强化成果运用。坚持以问题为导向，坚持边审边促、边审边改、边审边建，把推动整改贯穿审计全过程，及时揭示风险隐患，推动从制度机制层面解决问题，充分发挥审计“治已病、防未病”建设性作用。坚持标本兼治，做好审计整改“后半篇文章”，注重“当下改”与“长久立”。针对审计发现问题，实行台账管理，对能够马上纠正的，及时整改到位；对未整改到位的问题持续监督，开展整改情况“回头看”，切实打通审计工作“最后一公里”，确保整改结果真实、完整、合规。

四、政府性融资担保公司专项审计发现的问题及建议

我国政府性融资担保公司起步晚，在制度建设、业务开展等方面存在一些问题。此次审计发现我市政府性担保公司普遍存在以下问题：发挥金融扶持实体经济作用缺乏力度、代偿余额大、为风险企业续保、担保业务开展不规范、风险控制和保后管理存在薄弱环节等问题，国有资产保值增值存在重大损失风险，在解决中小企业融资难、融资贵上发挥作用有限，如部分担保公司支小支农主体作用发挥不够且覆盖面较低，部分担保贷款利率偏高、加重企业融资成本，单户500万元以下的融资担保业务未全部纳入政银担业务等问题，融资担保公司未能充分发挥政策性担保机构作用、解决中小企业融资难融资贵的难题。针对以上问题，提出以下意见建议：

（一）抓好支农支小主责主业，切实提升服务水平。各担保公司要深刻认识业务开展中存在的不足，聚焦主业提升经营水平，克服等靠思想，深入调研小微企业和“三农”资金需求，加强政策宣传，积极拓展业务，扩大社会服务面，进一步加强与有关部门和合作银行的沟通协调，努力降低企业融资成本。同时进一步优化管理机制，不断完善融资担保支持政策，推动政府性融资担保机构做大做强，弥补市场不足，降低服务门槛，持续加大对实体经济支持力度，着力缓解中小微企业融资难题，助力优化营商环境。

（二）完善内控制度建设，提高风险防控能力。市金融局应进一步督促我市政府性融资担保机构强化内部控制制度建设，加强对担保行业合法经营的监管，及时通报有关融资担保机构的违法行为，补充完善担保机构风险防控和处置的制度办法，监督担保公司合规经营，健康、科学、可持续发展。同时，各融资担保公司应加强业务经营的风险管理，规范担保项目尽职调查，有效设置反担保措施，加大保后监管力度，及时发现潜在风险，提高公司风险防控和风险化解水平。

（三）增强防范风险能力，促进可持续发展。建立健全政府性融资担保公司资本金持续补充和风险补偿机制，不断增强政策性融资担保公司防范风险能力，鼓励融资担保公司增资扩股，提高资本实力和抗风险能力。同时探索符合自身实际的经营模式和盈利模式，准确把握市场定位，进一步提高融资担保放大倍数，有效发挥担保资金的杠杆作用，深入研究小微企业和“三农”的经营特点，切实提升服务水平。

（四）落实核实责任，做好定责追责工作。切实建立追责免责制度，对核销项目及已经发生的损失要严格审查，特别是多年连续续保产生代偿的项目，要从第一笔业务查起，克服侥幸心理，明确责任，实事求是，依法追究。同时应进一步加强代偿后的追偿及对债务人的动态管理工作，创新代偿追偿举措，积极联合法院、公安等部门，选择切实可行的追偿方法，通过依法诉讼、协议还款、查封等多种方式，最大限度挽回损失，以保障公司经营活动的可持续发展。