基于市级审计机关视角下深入推进审计监督全覆盖的路径研究

淮南市审计局课题组

发布日期:2020-11-13 17:39 作者:课题组成员:李宗林、范淮涛、王卫东、崔燕 来源:市审计局 【字体: 阅读:

【摘 要】审计全覆盖是党中央国务院对审计工作的新要求。在当前审计监督领域不断拓展、审计监督任务不断加重的情况下,基层审计机关如何创新审计组织方式、整合审计资源,实现审计监督全覆盖,全面、客观、真实地反映经济社会发展的状况及存在的问题,对推动完善国家治理,实现审计监督全覆盖具有十分重要意义。本文立足市级审计机关实际,分析推进审计监督全覆盖存在的问题,提出推进审计监督全覆盖的四条路径,即:整合审计资源,实现“一盘棋”优化组织方式,做到“两统筹”创新技术手段,构建“一张网”强化队伍建设,打造生力军。同时指出,推进审计监督全覆盖需正确处理好审计组织方式与审计整体效能的关系、国家审计、内部审计和社会审计的关系、审计项目数量与审计质量的关系、审计责任与审计风险的问题。

【关键词】审计机关  监督全覆盖   实践探索   创新发展

审计全覆盖是党中央国务院对审计工作的新要求。2014年10月,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和国务院《关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)明确提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实现审计全覆盖的要求,标志着国家审计全面进入全覆盖时代。在中央审计委员会一次会议上,习近平总书记要求构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,凸显了党中央对审计监督前所未有的重视。2019年,中央、省委审计委员会相继出台关于深入推进审计全覆盖的指导意见和实施意见,对全覆盖的目标任务进行了明确要求。在当前审计监督领域不断拓展、审计监督任务不断加重的情况下,基层审计机关如何创新审计组织方式、整合审计资源,实现审计监督全覆盖,全面、客观、真实地反映经济社会发展的状况及存在的问题,对推动完善国家治理,实现审计监督全覆盖具有十分重要意义。

一、审计监督全覆盖的内涵和外延

审计监督全覆盖是指通过科学安排审计计划,合理选择审计方式,有效调配审计资源,将公共资金、国有资产和国有资源的分配、管理和使用的全部环节纳入审计范畴,使所有被审计对象在一定时间内都能接受监督。这不仅需要在横向上覆盖所有的被审计对象,而且要在纵向上覆盖全部的业务内容,逐步建立全方位、立体化的动态全覆盖审计监督机制。

(一)审计全覆盖是党中央国务院对审计工作的新要求。2014年10月,国务院出台《关于加强审计工作的意见》提出“审计要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任审计情况实现审计全覆盖”,2015年12月,中办国办《关于完善审计制度若干问题的框架意见》及相关配套文件,指出主要任务之一“实现审计全覆盖,按照协调推进四个全面战略布局要求,依法全面履行审计监督职责”。2019年,中央审计委员会办公室印发《关于深入推进审计监督全覆盖的指导意见》对全覆盖的目标任务进行了明确要求。审计机关逐步实现监督全覆盖是贯彻落实党中央要求,保障财政资金安全,助力社会建设、公共事业及民生发展的主要抓手,也是贯彻十九大提出的“改革审计管理体制”的重要举措。

(二)审计全覆盖是监督广度和深度的新拓展。中央审计委员会《关于深入推进审计监督全覆盖的指导意见》及安徽省委审计委员会《关于深入推进审计监督全覆盖的实施意见》明确,审计全覆盖的重点任务包括八个方面,即:重大政策措施贯彻落实情况跟踪、财政、金融、企业审计、重大公共工程项目、重点民政资金和项目、领导干部经济责任及领导干部自然资源资产审计。各级党和国家机关、群团组织、事业单位、国有和国有资本占控股地位主导地位的企业和金融机构及其主要负责人,全部纳入审计全覆盖范畴,对审计内容范围上进行了拓展,赋予了审计人员更广泛的监督职责,更有利于充分发挥审计“治已病、防未病”作用。

(三)审计全覆盖是审计质量面临的新挑战。审计监督全覆盖应坚持“有深度、有重点、有步骤、有成效”总体要求。“全覆盖”不等于“覆盖全”,审计全覆盖不是简单的审计对象、范围等方面数量的增加,既要广度也要有深度,面和点必须结合,一味追求数量,不是审计监督全覆盖的实质内涵,要力戒走马观花,蜻蜓点水、胡子眉毛一把抓的“全覆盖审计”,而是要突出重点、确保质量,力争对每个项目都审深审透,实现有价值、有深度的全覆盖。

二、基层审计机关推进审计监督全覆盖的现状

党的十八届四中全会和国务院《关于加强审计工作的意见》出台后,各级审计机关针对扩大审计覆盖面、消除监督盲区做了很多工作,国家审计在国家治理中的作用日益凸显。但囿于审计机关自身的情况以及所处的环境,审计监督覆盖面还不能有效满足国家治理的需求。

(一)审计范围数量庞大,审计资源严重不足。我国审计机关成立以来,国家审计机关特别是地方审计机关审计资源不足的情况一直存在。繁重的审计任务与有限的审计资源之间的突出矛盾一直是审计工作的主要矛盾。特别是近年来,统一组织的审计项目数量和工作量激增,省、市、县(区)本级政府交办的审计任务也大幅增加,审计力量薄弱、审计资源匮乏的问题逐渐显现出来。尽管近年来不断加强审计力量,审计人员数量有所增加。然而,随着经济的不断发展,各单位业务种类日益繁多、数据量日益庞大,以现有的审计力量,实现审计监督全覆盖的目标尚有困难

(二)审计对象日益复杂,审计技术相对滞后。随着经济社会的发展,国家审计的审计范围日益扩大,审计的深度不断深入,审计对象日趋复杂、审计环境也不断变化。目前,由于受自身条件所限,地方审计机关的审计方法和审计技术手段相对落后,与国际上先进的审计方法和审计技术手段相比存在着巨大的差距。云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对一些市、县地方审计机关来说十分陌生,而审计面临的新情况和新问题又层出不穷,用以往的审计方法和技术手段进行审计所取得的成果只能是事倍功半和杯水车薪,很难在现有条件下完成审计全覆盖的艰巨任务。

(三)审计内容不断深化,审计人才长期匮乏。随着审计领域的多元化和审计内容的宽泛性,审计人员面临巨大的挑战。受机构编制、待遇、招录干部年龄等方面的限制,地方审计机关的审计队伍专业结构比较单一,复合型高素质的审计人才非常缺乏,专家型审计人才更是寥寥无几。审计人员以审计、财会、财政专业为主,法律、计算机、工程等专业人员严重匮乏,很难达到审计全覆盖下的审计质量要求。

(四)审计项目日趋庞大,组织方式陈旧单一。近年来,审计项目日趋大型化,特别是上级审计机关统一组织的交叉审计项目,需组成团队开展工作。基层审计机关通常以部门科室为界限,安排审计项目时,审计组成员大多在本科室人员之间相互调配,组织开展审计工作,参与审计的业务科室多注重自己所负责的审计分工,而忽略与其他小组的配合和整个项目的总体目标,部分临时抽调人员甚至不同程度地存在敷衍心态,不能达到资源整合的效果,不利于发挥整体合力,削弱了团队优势,影响审计工作效率。

三、推进审计监督全覆盖的路径和方法

(一)整合审计资源,实现“一盘棋”。运用国家审计、内部审计、社会审计三种力量,着力构建国家审计主导、社会审计参与、内部审计补充的三位一体的审计监督全覆盖工作体系。一是整合国家审计力量,根据新时期的审计工作重点,撤并和调整审计业务部门,打破行业分工,不再严格按行业归口安排审计项目,在实施大型审计项目时,由审计机关专家型领导干部或业务骨干担任主审,集中全局优势力量实施审计;对专业技术较强的项目,可以聘用素质高的内审、社审人员参与审计,二是发挥内部审计力量。审计机关按照《审计法》的有关规定,加强对内审工作的指导和监督,强化内审机构和队伍建设,加强内审人员业务培训。在专项审计调查、行业审计等审计工作中合理运用内审成果;发挥内审人员对本行业、本单位熟悉的优势,利用内审力量开展审计基础性工作和督促审计整改等。三是聘用社会审计力量,在专业技术性较强,靠审计机关自身技术力量难以完成的项目上,如投资建设项目审计、资源环境审计、经济责任审计、绩效审计等,可通过招标等方式,将一般常规性审计项目通过市场化方式购买社会审计服务,委托有能力的社会审计组织实施,做到审计部门相互配合,审计资源相互整合,形成以国家审计为主导、社会审计和内部审计积极参与,具有市场化机制的,既分工明确、又相互协作的审计监督格局。

(二)优化组织方式,做到“两统筹”。一是科学编制项目计划。以统筹审计项目为抓手,以政策跟踪审计、经济责任审计、财政收支审计“三大板块”为平台,采取融合式、嵌入式、“1+N”等方式,科学统筹安排审计项目计划,完善审计计划管理机制,对本级政府及其一级部门预算执行情况每年审计一次,对其他审计对象一般5年轮审一遍。二是创新计划管理模式。逐步建立被审计对象数据库、审计机关人才库和审计项目实施动态管理系统,充分运用信息化手段,加强审计项目计划编制、执行与管理,推进审计全覆盖有效落实。科学组织实施审计项目,尽量安排由同一个审计组对同一个被审计单位进行审计,有效缓解审计机关人员少、任务重的矛盾,同时尽可能减少对被审计单位的重复进点,不断提高审计项目统筹的实效,扩大审计覆盖面。三是抓好审计成果利用。建立完善审计成果和信息共享机制,在符合保密规定和相关工作要求的情况下,加强审计成果和信息共享、整合力度,不断提升审计监督整体效能。

(三)创新技术手段,构建“一张网”。大数据平台的广泛应用,为实现审计监督全覆盖提供了坚实的物质基础。审计机关要利用超脱的审计地位和多元的审计视角,加强审计信息化建设,注重发挥大数据审计的引领和支撑作用。以“金审工程”为依托,加强数据库建设和应用,针对项目需求开发应用数据审计模型,采取“数据分析先行、现场取证跟进”的审计模式,总结推广“总体分析、系统研究、发现疑点、分散核实、精确定位”的数字化审计方式,加大数据分析力度。探索在审计实践中运用数据技术的途径,不断探索开展数字化审计、联网实时审计,对涉及经济安全的重点领域如,财政、金融、社保、国土、住房公积金等审计监管的重点资金实行动态风险监测,将政府部门、事业单位、国有企业和政府投资项目全部纳入审计监督“一张网”,切实实现审计监督关口前移。

(四)强化队伍建设,打造生力军。加强审计人才的引进与培养,有针对性地开展业务培训,进一步完善培训内容,改进培训方式,培育出更多的领军人才、骨干人才,造就一批既懂法律法规、财经审计知识又能熟练掌握计算机审计操作技能的“复合型”审计人才。在加强基层审计人员能力水平提升的同时,还需关注社会审计、内部审计人员的业务规范化,并致力提升其专业化水平,适时组织协审人员、内审人员开展依法审计专项集训,建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、纪律严明的审计队伍。

四、推进审计监督全覆盖需正确处理的几个关系

(一)正确处理审计组织方式与审计整体效能的关系。审计组织方式是为提高审计效能和效果服务。在审计实践中,应坚持从项目实际和提高审计效能出发,实行国家审计牵头、分层负责、分类管理的模式。对需要加大审计监督力度的,应采取“上审下”、“交叉审”等方式;对国家审计力量不足的投资、专项等审计领域,可将部分审计事项委托社审,或利用内审、社审力量资源和成果资源,决不能以社会审计或内部审计替代国家审计。

(二)正确处理国家审计、内部审计和社会审计的关系。国家审计、内部审计和社会审计形成了我国的审计监督体系,三者之间相互独立、服务于不同的对象和不同的审计目标,在各自的审计领域中发挥不同作用,不可相互替代。实现各类审计组织资源的最佳整合,关键要抓好以下几方面的协调:一是协调好国家审计在统筹中的管理,明确相对应的管理职权和责任约束,增强主体责任意识。二是协调好国家审计对内部审计的指导,把内部审计作为国家审计的“第一道防线”,采取“以审代训”、“并肩作战”的实战培训方式,促进各部门、单位重视发挥内部审计作用,为审计机关开展审计奠定坚实基础。三是协调好国家审计对社会审计的监管,在审计机关增设社会审计监管机构,制定购买社会审计机构服务、聘请专业技术人员制度,建立社会审计组织参与国家审计的准入、竞争和退出机制,加强对政府购买社会中介机构服务和社会审计向国家审计监督对象出具报告质量的监管。

(三)正确处理审计项目数量与审计质量的关系。推进审计监督全覆盖,归根结底是为了增加监督效果,走马观花,一味追求数量的审计不如不搞。审计项目数量是提升审计监督覆盖面前提和基础,但审计质量是提升审计监督力度和成果的关键。国家审计机关要充分发挥主导地位,在项目立项前,进行广泛深入的立项调研,根据党委、政府、审计对象和社会的意见,对审计对象进行分类管理;审计过程中注重加强审计质量的控制,对社会审计、内部审计力量的审计质量进行动态控制,审计结束后加强审计查出问题的跟踪整改和审计结果的高效利用,从而实现有深度、有重点、有步骤、有成效的审计监督全覆盖。

(四)正确处理审计责任与审计风险的问题。在推进审计监督全覆盖过程中引入外部审计力量,有效地缓解了政府机关审计力量不足、专业人才缺乏等问题,实现了资源的优势互补,取得了明显工作成效,但随之带来的是日益剧增的审计风险。审计机关应建立一套严格的审计质量管控体系,强化对审计业务管理和质量的把控,加强对社会审计机构的选择和行为进行规范,定期对社会审计组织程序、质量进行监督检查,明确双方的权力和责任,及时纠正中介机构违规行为,进一步明确工作纪律确保审计的公正廉洁,强化审计人员自身纪律的约束,对切实防范化解审计风险,提高审计成效,从更高水平、更深层次发挥审计的监督和保障作用。

参考文献

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[2] 邹小平.2015(6).实现审计监督全覆盖的举措探寻.审计月刊

[3] 李厚喜.2014(2).推动国家审计监督全覆盖的思路与建议. 审计月刊

[4]  辽宁省审计厅.2015(4).关于审计监督全覆盖研究.审计工作通讯

[5] 蓝佛安.2015(4).积极探索,努力实现审计监督全覆盖关于审计监督全覆盖研究.审计工作通讯

课题组成员:李宗林、范淮涛、王卫东、崔燕(执笔)



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